Problematika Hukum Pemungutan Suara Ulang pada Pemilu 2019

Setiap negara yang mendeklarasikan diri sebagai negara demokrasi akan selalu ditemui adanya penyelenggaraan pemilu, seperti halnya di Indonesia. Terdapat beberapa hal yang perlu perhatian khusus dalam penyelenggaraan pemilu yang menegaskan adanya nilai demokrasi yang terjaga.

Pertama, Pemilu merupakan tolak ukur demokrasi. Melalui Pemilu, pemerintahan memiliki mandat dan kewajiban yang harus dijalankan sebagai pejabat resmi. Dalam Pemilu suara rakyat menentukan kebijakan dalam pemerintahan dan melanjutkan keberlangsungan pembangunan secara demokratis.

Kedua, Pemilu adalah puncak dari partisipasi politik paripurna warga negara yang diorganisasikan di sebuah negara. 
Setidaknya penyelenggaraan pemilu semenjak penggulingan Soeharto telah dilaksanakan lima kali, yakni tahun 1999, 2004, 2009, 2014, 2019.

Periode pemilu tersebut menelurkan perundang-undangan yang baru, seperti latah bagi para penyelenggara negara untuk membuat aturan baru jika periode pemilu tiba, dan aturan tersebut bagi berbagai kalangan merupakan norma yang diujicobakan, jika gagal akan dievaluasi pada penyelenggaraan pemilu selanjutnya sehingga muncullah undang-undang baru tentang penyelenggaraan pemilu.

Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 yang diundangkan pada tanggal 16 Agustus 2017 merupakan dasar penyelenggaraan pemilu tahun 2019 yang membawa rezim penyelenggaraan pemilu baru dimana pemilih dihadapkan untuk memilih calon anggota DPRD kabupaten/kota, DPRD Provinsi, DPD, DPR RI serta Presiden dan Wakil Presiden dalam waktu yang bersamaan yakni 17 April 2019. Atas dasar tersebut, beberapa norma yang diatur menimbulkan efek teknis penyelenggaraan.

Efek teknis tersebut salah satunya adalah Penyelenggaraan Pemungutan Suara Ulang (PSU) dalam tahapan pelaksanaan Pemilu, yang mana hingga saat ini masih menyisakan persoalan yang mengganjal. Undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum telah mengatur secara jelas mengenai batas waktu dan faktor penyebab dilakukannya PSU. Namun dalam prakteknya, sebagian PSU dilakukan dengan latar belakang penyebab di luar ketentuan peraturan perundang-undangan yang telah ditentukan. Persoalan ini kian rumit, mengingat keputusan untuk melaksanakan PSU mengandung konsekuensi yang tidak sederhana menyangkut persediaan anggaran, kesiapan logistik, anjloknya tingkat kehadiran pemilih hingga tensi politik lokal yang meningkat serta perubahan perolehan kursi pasca PSU.

Pemungutan dan penghitungan suara merupakan salah satu tahapan paling krusial bagi KPU, pemilih dan peserta Pemilu. Tahapan ini merupakan puncak dari proses Panjang Pemilu, bahkan bagi sebagian peserta Pemilu merupakan malaikat maut yang menentukan hidup matinya nasib politik mereka di masa mendatang.

Bagi KPU dan seluruh jajarannya, sebagian besar profesionalitas dan integritas Pemilu dipertaruhkan pada tahapan ini. Pengaturan yang terang benderang, tegas serta rinci akan memudahkan tahapan ini dilakukan.
Prosesi pemungutan dan penghitungan suara di tempat pemungutan suara dijelaskan secara gamblang dan komprehensif dalam Peraturan KPU No 9 Tahun 2019 tentang Pemungutan dan Penghitungan Suara Dalam Pemilihan Umum.

Dasar Hukumnya
Undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum pasal 372 ayat (1) mengatur bahwa pemungutan suara di TPS dapat diulang apabila terjadi bencana alam dan/atau kerusuhan yang mengakibatkan hasil pemungutan suara tidak dapat digunakan atau penghitungan suara tidak dapat dilakukan. Selain itu, pada ayat (2) disebutkan bahwa pemungutan suara di TPS wajib diulang apabila dari hasil penelitian dan pemeriksaan pengawas TPS terbukti terdapat keadaan : 
a. Pembukaan kotak dan/atau berkas pemungutan dan penghitungan suara tidak dilakukan menurut tata cara yang ditetapkan dalam ketentuan peraturan perundang-undangan; 
b. Petugas KPPS meminta pemilih memberikan tanda khusus, menandatangani, atau menuliskan nama atau alamat, pada surat suara yang sudah digunakan; 
c. Petugas KPPS merusak lebih dari satu surat suara yang sudah digunakan oleh pemilih sehingga surat suara tersebut menjadi tidak sah, dan/atau; 
d. Pemilih yang tidak memiliki kartu tanda penduduk elektronik dan tidak terdaftar di daftar pemilih tetap dan daftar pemilih tambahan. 
Selain syarat penyebab terjadinya, Undang-undang juga mengatur mengenai batas waktu pelaksanaan PSU paling lambat 10 (sepuluh) hari setelah pemungutan suara berdasarkan keputusan KPU Kabupaten/Kota.

Penyebab Pelaksanaan Pemungutan Suara Ulang
Penyelenggaraan pemungutan dan penghitungan suara pada tanggal 17 April 2019 di seluruh wilayah Indonesia relatif berjalan baik. Namun demikian, sejumlah TPS mengalami persoalan, sebagai salah satu contoh saat pelaksanaan PSU di Kota Denpasar yang di rekomendasikan Pengawas Pemilihan Umum. Persoalan paling dominan yang muncul akibat banyaknya pemilih tambahan, yang di beberapa TPS jumlahnya cukup banyak. Peristiwa ini merupakan satu gerbong dengan peristiwa melimpahnya pemilih luar daerah yang mengurus formulir pindah memilih (A5) atau Daftar Pemilih Tambahan (DPTb) agar mereka dapat menyalurkan suaranya di kota Denpasar.

Melimpahnya jumlah pemilih tambahan, baik pemilih tambahan yang telah mengurus formulir A5 sebelumnya, maupun yang langsung datang pada hari H pemungutan suara pada tanggal 17 April 2019, menunjukkan besarnya antusiasme para perantau yang didominasi para pekerja dan pelajar untuk menggunakan hak pilihnya di tempat di mana dia tinggal sementara saat itu.

Selain itu, masalah lainnya di hari pencoblosan adalah beredar liarnya informasi sesat dan menyesatkan melalui media sosial dan media online mengenai pemilih tambahan. Pesan ini telah beredar secara massif dan cepat beberapa hari sebelum hari pemungutan suara dan diyakini banyak orang sebagai berita yang diyakini kebenarannya. Disebutkan bahwa berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi, pemilik KTP Elektronik dapat menggunakan hak pilih di TPS manapun di seluruh Indonesia.

Berbekal keyakinan tersebut, pemilih luar daerah yang tidak mengurus pindah memilih dengan serta merta mendatangi TPS sesuka hati dan meminta kepada KPPS agar dilayani. Bagi KPPS yang berkeyakinan bahwa hanya pemilih pemegang A5 lah yang bisa dilayani, mereka dapat menyampaikan argumen untuk menolak pemilih tersebut. 
Namun, di beberapa TPS, adu argumen antara calon pemilih ber KTP Elektronik luar daerah dengan KPPS dan Pengawas TPS, menggoyahkan keyakinan KPPS dan berakhir dengan diperbolehkannya pemilih tersebut menggunakan hak untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden.

Faktor Pelaksanaan PSU

Secara garis besar, akar penyebab dilakukannya PSU adalah diperbolehkannya pemilih yang memiliki KTP Elektronik luar daerah untuk menggunakan hak pilih di TPS lain sementara dirinya telah terdaftar dalam DPT sesuai alamat KTP Elektronik, tanpa mengurus formulir pindah memilih sebelumnya. Apabila kita cermati lebih teliti, alasan dilakukannya PSU karena faktor ini, sama sekali tidak masuk ke dalam kualifikasi yang dipersyaratkan oleh Undang-undang maupun Peraturan KPU.

Dalam studi kasus PSU di Kota Denpasar yaitu pada TPS 05 kelurahan dauh puri, kecamatan Denpasar Barat, tidak terjadi bencana alam maupun kerusuhan. Pun demikian, petugas KPPS tidak melakukan pelanggaran prosedur pada saat pembukaan kotak dan/atau berkas pemungutan dan penghitungan suara. Mereka juga tidak meminta pemilih memberikan tanda khusus, menandatangani, atau menuliskan nama atau alamat, pada surat suara yang sudah digunakan; termasuk tidak ada upaya merusak lebih dari satu surat suara yang sudah digunakan oleh pemilih sehingga surat suara tersebut menjadi tidak sah.

Adapun alasan bahwa PSU direkomendasikan untuk diselenggarakan karena penyebab terakhir mengenai pemilih, yakni pemilih yang tidak terdaftar dalam pemilih tambahan, tidak tepat diterapkan mengingat mereka memiliki KTP Elektronik dan telah terdaftar di TPS asal sebagai pemilih tetap. Frasa kalimat yang menggunakan kata sambung “dan” mengandung arti bahwa 3 syarat tersebut bersifat kumulatif.

Pendek kata, PSU terjadi ketika pemilih kedapatan dalam kondisi tidak terdaftar dalam DPTb namun terdaftar dalam DPT serta memiliki KTP Elektronik.

Intinya, pada proses pemungutan suara telah terjadi pelanggaran administratif yang dilakukan oleh KPPS karena memberi kesempatan kepada pemilih ber KTP Elektronik untuk menggunakan hak pilih tidak di lokasi TPS sesuai alamat KTP Elektronik.

Menengok rujukan dasar hukum di atas, terlihat bahwa alasan dilakukannya PSU berada di luar dari yang dipersyaratkan Undang-undang maupun Peraturan KPU.

Panitia Pengawas Pemilu membuat tafsir bahwa pelanggaran administratif Pemilu yang merupakan pelanggaran terhadap tata cara, prosedur atau mekanisme yang berkaitan dengan administrasi pelaksanaan Pemilu dalam setiap tahapan Pemilu, hanya dapat diperbaiki melalui PSU.

Debat panjang diakhiri dengan kesepakatan untuk melaksanakan PSU melalui jalur Putusan pelanggaran administrasi Panitia Pengawas Pemilu, serta merekomendasikan hasil pemeriksaan dan pengkajiannya kepada pihak-pihak yang diatur di Undang-undang ini.

Dampak Pelaksanaan PSU

Penyelenggaraan pemungutan suara ulang mengandung dua konsekuensi sekaligus. Di satu sisi, PSU merupakan mekanisme prosedural yang dijamin konstitusionalitasnya oleh Undang-undang. Meski tidak mampu memuaskan semua pihak, namun hasil PSU cenderung dapat diterima oleh para pihak. Namun demikian, bukan berarti PSU tidak menimbulkan sejumlah persoalan.

Pertama, anggaran yang ekstra. 
Sekurang-kurangnya dibutuhkan anggaran lebih untuk penyelenggaraan PSU di setiap TPS. Komponen anggaran yang utama adalah honor untuk KPPS beserta dua petugas keamanan, biaya pembuatan TPS, dan konsumsi, belum termasuk biaya pengamanan yang super ketat.

Untuk PSU, anggaran ini masih dapat dikatakan wajar karena prosesi pemungutan-penghitungan suara sama persis dengan perhelatan pemungutan dan penghitungan suara.

Kedua, Penyediaan Logistik yang Super Cepat. 
Rentang waktu paling lama 10 (sepuluh) hari adalah waktu yang relative singkat untuk menyelenggarakan PSU, istilahnya memaksa KPU menyediakan logistik PSU dengan cepat. Jenis logistik yang paling mendesak keberadaannya adalah surat suara dan formulir. Apabila pelaksanaan PSU mengambil waktu di limit terakhir, tidak ada cukup waktu bagi KPU Kabupaten/kota untuk mengkondisikan dan mengorganisir KPPS, PPS dan PPK, kecuali menyiapkan logistik Pemilu lama yang masih layak digunakan kembali seperti kotak, bilik, alat dan alas coblos, serta perlengkapan lainnya, mengundang pemilih untuk hadir mencoblos saat dilaksanakannya PSU.

Persoalan muncul manakala rekomendasi pengawas Pemilu tidak jelas dan gamang atau abu-abu, sedangkan KPU harus berhitung dengan waktu, mengingat tidak setiap saat warga dapat dengan mudah menggunakan hak pilihnya kembali. Pendeknya jarak rekomendasi dengan waktu pelaksanaan PSU, dapat menyebabkan KPU Kabupaten/Kota kedodoran mempersiapkan logistic dan menyebarkan surat pemberitahuan kepada pemilih.
Ketiga, anjloknya tingkat kehadiran pemilih di TPS.

Hampir seluruh TPS yang menyelenggarakan PSU mengalami penurunan angka kehadiran pemilih ke TPS. Secara umum, tingkat partisipasi yang menyelenggarakan PSU mengalami penurunan dengan angka sangat variatif. KPU kabupaten/kota harus mempertimbangkan faktor pemilihan dalam menentukan waktu PSU untuk mengantisipasi kemungkinan ketidakhadiran pemilih karena alasan pekerjaan, sekolah, tugas keluar daerah atau sebab yang lain.

Keempat, meningkatnya suhu politik yang berpotensi menimbulkan konflik baru di wilayah tertentu. 
Rekomendasi pengawas Pemilu untuk melaksanakan PSU tentu akan memunculkan ketegangan baik di kalangan penyelenggara Pemilu, peserta Pemilu maupun masyarakat secara umum. Di kalangan penyelenggara Pemilu, rekomendasi yang sifatnya abu2 dan tidak jelas disikapi dengan ketegangan dan penolakan dari kalangan badan ad hoc. Beberapa PPK melayangkan protes melalui KPU Kabupaten/Kota karena isi rekomendasi yang tidak akurat sehingga membawa konsekuensi bagi rontoknya kepercayaan dan marwah penyelenggara Pemilu yang dianggap tidak profesional dalam bekerja.

Di kalangan peserta Pemilu, PSU disikapi dengan menyuarakan keberatan kepada KPU dan Bawaslu Kabupaten karena keduanya dianggap tidak menjalankan tugas dengan baik. Peserta Pemilu mengkhawatirkan perubahan hasil suara yang signifikan sehingga mengancam posisi perolehan kursi. Sedangkan bagi masyarakat, resistensi terhadap penyelenggaraan PSU dilakukan dengan caranya sendiri.

Dengan melihat sejumlah dampak di atas, rangkaian penyelenggaraan PSU mulai dari pemeriksaan, pengkajian dan rekomendasi dari pengawas Pemilu harus di dasarkan pada fakta di lapangan dan data yang memadai. Pun demikian KPU kota denpasar, sebagai pihak yang mengeluarkan keputusan PSU, harus dapat menjelaskan secara baik kepada masyarakat perlunya dilakukan PSU agar tidak menimbulkan kegaduhan yang tidak perlu.

Akhir kata, Penyelenggaraan Pemilu harus memenuhi prinsip berkepastian hukum. Pengabaian atas prinsip berkepastian hukum tidak hanya berpotensi menimbulkan chaos namun akan berujung pada runtuhnya integritas Pemilu yang demokratis. Dalam kasus penyelenggaraan PSU Pemilu tahun 2019, kekosongan dasar hukum berkaitan dengan faktor penyebab dan limit waktu disikapi dengan mengambil dasar hukum lain.

Pertimbangan terbesarnya, menyelamatkan Pemilu agar berkepastian hukum. Sebab, apabila peristiwa penggunaan hak pilih secara tidak prosedural dibiarkan saja maka selamanya Pemilu akan tercoreng dengan catatan kelam. 
Meski tidak sepenuhnya tepat, langkah ini “dapat dipahami”. Sampai sejauh ini, belum terdapat formula lain untuk menyelesaikannya.

Rekomendasi sederhananya, perubahan regulasi di tingkat Undang-undang. Agar tidak terjebak ke dalam pengaturan yang sangat teknis karena pengalaman di lapangan yang sangat kaya dan beragam, pembuat undang-undang dapat memberikan kewenangan atributif kepada KPU selaku penyelenggara Pemilu untuk mengatur lebih rinci alasan dilakukannya PSU, termasuk mengatur mengenai langkah yang harus ditempuh manakala melampaui batas waktu yang telah ditentukan.

Walaupun Penyelenggaraan PSU merupakan bagian dari pemilu itu sendiri yang memang harus dipersiapkan, berbagai persyaratan tertentu sudah diatur mengenai penyebab hingga akhirnya PSU harus dilaksanakan. Sekalipun menjadi solusi atas permasalahan atas pemungutan suara yang tidak sesuai aturan yang ada. 
Catatan lain dari peristiwa PSU ini ditinjau dari akar penyebabnya adalah pentingnya memberikan pemahaman yang komprehensif dan kokoh bagi anggota KPPS. Sepanjang KPPS teguh pendirian dengan prosedur yang telah dituangkan dalam buku panduan dan dilatihkan dalam bimbingan teknis, mereka tidak akan membiarkan terjadinya kesalahan prosedur dalam pemungutan suara.

Dalam konteks ini, PSU boleh disebut sebagai jalan keluar. Akan tetapi, jalan keluar yang ditempuh, haruslah melegakan semua pihak tanpa kecuali, tidak menimbulkan ekses negatif dan hasilnya dapat diterima. Tanpa itu, PSU tetap akan mengganjal. *

* Subro Mulissyi, Divisi Hukum dan Pengawasan KPU Kota Denpasar.